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钟伟:外汇管理体制在对外开放进程中的危机管理

时间:2019-06-10    点击: 次    来源:不详    作者:佚名 - 小 + 大

作者:钟伟 本刊副主编、北京师范大学金融研究中心教授

  来源:《中国外汇》2019年第7期

  要点 

  当我们回顾在亚洲金融危机和全球金融危机时期中国所做的危机应对时不难发现,事前深刻的外汇体制改革确实起到了非常重要的作用,而事中的宏观刺激政策则值得反思。

  在改革开放的四十年里,中国在外汇领域遭遇了三次较大冲击,分别是1997年的亚洲金融危机、2008年的全球金融危机和2015年年底到2017年年初的高强度风险冲击。这些冲击既有来自外部的,也有来自内外部双向的。同期,中国也经历了三次重大汇改,且分别于各次危机前推出,即1994年的汇率并轨改革;2005年的“7·21”汇改和2015年的“8·11”汇改。大致是大凡每十年一次重大汇改,伴随着每十年一次较大的危机。危机冲击、危机管理和外汇改革就这样风雨兼程,也仍将相伴相生。  

  1997年亚洲金融危机期间的危机管理

  当我们回顾亚洲金融危机期间的危机管理时,首先会想到两个历史性应对,一个是俗称的香港金融保卫战,另一个是中国政府做出人民币不竞争性贬值的承诺。这极大地稳定了亚洲局势,对亚洲摆脱和走出危机发挥了重要的作用。

  1997年金融风暴席卷泰国,继而蔓延至马来西亚、新加坡、韩国、日本等其他亚洲国家。受金融危机的影响,我国的出口大规模下滑,国际收支顺差也明显收窄:1998年国际收支总差额一季度为63亿美元,二季度仅为25亿美元。人民币面临较大的贬值压力。随之两个重要的历史应对出现。

  一个历史性应对是“没有硝烟的战争”。1997年下半年,西方对冲基金在亚洲各国和地区发起了宏观对冲,并获得成功。随着亚洲金融危机的蔓延,香港股市、汇市也受到冲击。尽管在1997年年底,香港拥有928亿美元的雄厚外汇储备,但仍受到对冲基金的威胁。1998年8月下旬,香港特区政府决定反击,并得到中国政府的全力支持。金融保卫战的高潮是1998年8月28日,香港全天成交额达到创纪录的790亿港元。香港政府依靠中央政府超过1400亿美元外汇储备的强大实力,顶住了金融投机压力,维持了金融稳定,成功管控了危机。这种强悍的危机管理至今令人记忆犹新。

  另一个历史性应对是全力维持人民币汇率稳定。为了遏制外部风险的传染,我国政府宣布“中国将坚持人民币不贬值的立场,承担稳定亚洲金融环境的历史责任”。外汇管理部门随之采取了一系列措施维稳汇率和外汇市场秩序。

  但外汇管理的危机应对并不仅止于此。危机中,外汇局整章建制、严格监管。主要应对措施包括完善经常项目可兑换,改进资本项目管理方式,惩治骗汇、逃汇和非法买卖外汇,加强对外发债的管理,研究建立危机预警体系,健全国际收支统计分析制度等。具体来看,其中的外汇管理制度改革主要体现在以下四方面。

  第一,外汇局和商务部、海关等部门建立联网核查系统,做好出口核销管理,遏制企业逃、套汇和骗购外汇行为,保证外汇收入及时、足额调回境内和对外支付的真实性。人民银行也出台规定,会同外汇局加强外汇管理,对金融机构违反售付汇管理的行为进行了界定并阐明了处分措施。1998年12月,外汇局等五部门联合发布规定,明确了对相关公务员、金融机构及国有外经贸企业涉及骗汇、逃汇和非法买卖外汇等行为的处罚措施。1999年1月,金融机构违反外汇管理规定行为被写入《金融违法行为处罚办法》,并以国务院令的形式予以发布。

  第二,外汇局在全国范围内对整顿和规范外汇市场秩序进行部署,严厉打击外汇非法交易活动,重点打击进行外汇非法交易的“黑窝点”和“地下钱庄”;此外,还加强了对资本项目的外汇管理,开展信用证和资本项下收付汇业务大检查,防止因为把关不严造成国家外汇资金的大量流失。

  第三,外汇局加强了外债资金流出和流入管理,制定了外债统计监测的实施细则;以规范我国境内机构境外发债行为,防范国家外债风险;同时,与国家计委、人民银行发布联合通知,进一步加强全口径外债管理,对国有商业银行实行中长期外债余额管理。2001年,又进一步提出统一、规范银行结售汇业务的要求,着手建立银行收付汇监管体系。

  第四,为监测国际收支风险状况,外汇局联合研究机构合作开发了国际收支风险预警系统,并于2003年正式运行,定期对我国国际收支风险状况进行分析和评估。此外,外汇局还进一步修正、完善了国际收支统计申报,建立国际投资头寸统计制度,编制国际投资头寸表,进一步加强国际收支统计分析,提高监测预警水平。

  回顾亚洲金融危机时期的危机管理,可以总结出三点重要的经验:一是事前的重大改革,为承受危机冲击奠定了基础。1994年开始,我国取消了双重汇率制度,人民币官方汇率与市场汇率并轨,实行以外汇市场供求为基础的有管理的浮动汇率制。同年4月4日,银行间外汇市场正式运营。这强有力地规范了外汇市场,推动了外汇储备的上升。二是事中的冷静应对,击退和扭转了危机预期,稳定了区域金融。无论是香港金融保卫战还是中央政府承诺稳定人民币汇率,都有效阻断了危机的传染。很难想象,如果中国也加入货币竞争性贬值,危机会发展和蔓延到何种程度。三是事中和事后外汇管理要跟进建章立制工作。这是个浩繁艰巨的工作。也正是在危机中,确立了中国外汇管理体制的基本框架。

  我们必须看到,中国政府对亚洲金融危机的应对,承担了巨大的国际责任,并为此付出了代价。为应对外部危机和汇率维稳,中国政府不得不采取财政刺激,加速结构改革,并付出了经济增速下滑和通货紧缩持续的代价。但换来的,是一个受危机洗礼的负责任的新兴大国的形象。

  2008年全球金融危机期间的危机管理

  2008年,美国次贷危机持续发酵,最终演变成波及全球的金融危机。外汇局及时启动紧急应对机制,有效应对危机并维持了金融体系的稳定。以2008年金融危机为标志,我国外汇领域也出现了一系列深刻变化:一是国际收支顺差尤其是经常项目顺差逐渐见顶回落,国际收支趋于平衡;二是对资本和金融交易的管理逐渐从防范打击热钱流入,到平衡流出与流入的双向管理,ODI逐步增长;三是人民币从单边升值区域,逐步走向汇率更有弹性的合理均衡水平的双向浮动。但这些变化,都需要用较长的周期尺度才能观察到。

  在美国次贷危机爆发初期,外汇局加强了对跨境资金流动的监测、预警以及事后检查,严厉打击非法跨境资金流动,查处地下钱庄、网络炒汇、非法买卖外汇的犯罪主体;同时,外汇局与海关总署和商务部联合开展了收结汇联网核查,规范个人结售汇管理方式,遏制违法、违规资金借道贸易信贷、贸易收结汇和个人结售汇等渠道流通。此外,外汇局还加强了对外汇储备的经营管理,始终保持审慎的投资态度和投资模式,合理配置资产结构,适时调整投资策略,实现了资产总体安全与保值增值。在金融危机的事中和事后,外汇局还推出了一系列措施,深化体制改革,具体如下。

  第一,改善涉外经济金融服务,便利贸易投资活动。一是在金融危机中,为缓解出口企业利润大幅下滑导致的经营困难,外汇局于2018年四季度,将一般企业预收货款收结汇比例从10%提高到25%,并在对3万美元以下的出口预收货款不纳入收结汇额度管理的基础上,将来料加工企业的收汇比例提高到30%,并进一步简化了有真实出口背景企业的审核程序。二是指导企业集团财务公司开展即期结售汇业务,提高企业集团外汇资金的使用效率。三是鼓励金融机构开展出口信贷业务,发挥出口信用保险在支持金融机构开展融资业务的积极作用。提高短期外债指标使用效率,保证2009年金融机构新增指标全部用于支持境内企业进出口业务的贸易融资。

  第二,完善银行间外汇市场功能,夯实风险控制基础。2008年,外汇局会同中国外汇交易中心研究推出了询价交易净额结算制度,以减少银行的清算操作风险和信用风险;允许在银行间市场引入外汇经纪业务,提高外汇市场衍生产品的流动性。

  第三,支持“走出去”的发展战略,改善国内企业对外投资环境。2009年,外汇局相继出台规定来规范对境内企业境外放款和直接投资行为的管理。允许符合条件的各类国内企业在一定限额内使用自有外汇或人民币购汇等多种方式进行境外放款,以支持境内企业对外投资;同时,将境外直接投资外汇资金来源审核和资金汇出核准,调整为登记管理,在汇兑环节上对境外直接投资基本不再限制。

  第四,加强对外资的引导,提升利用外资的质量。外汇局简化了行政审批手续和程序,下放部分外资企业审批权限,吸引外商投资。2009年,外汇局出台《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》,鼓励境外机构投资者进入境内市场开展中长期证券投资,将单家合格境外机构投资者投资额度上限由8亿美元调整至10亿美元,将养老基金、保险基金、开放式中国基金等进行中长期投资的本金锁定期缩短至3个月。

  历史总是有相似之用。当我们回顾在亚洲金融危机和全球金融危机中中国所做的危机应对时,不难发现,事前深刻的外汇体制改革发挥了非常重要的作用,而事中的宏观刺激政策则值得反思。和亚洲金融危机前中国的汇率并轨等改革相似,在美国次贷危机之前,中国启动了“7·21“汇改,人民币开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,而不再单一钉住美元。这为人民币汇率市场化、国际化改革奠定了基础,也为应对金融危机创造了良好的制度条件。我们也不难发现,无论亚洲金融危机还是全球金融危机,都是外部冲击型的危机,中国为危机管理付出的代价也是很沉重。尤其是美国次贷危机本质上是美元流动性泛滥和信用过度扩张导致的,中国在2009—2010年为应对危机采取较大规模的财政货币刺激,取得了迅速熨平危机的效果,但也带来产业结构改革延缓、资产价格居高不下、宏观杠杆率攀升等一系列后遗症,值得反思。外汇管理领域的危机应对毕竟只是政府危机应对政策的一小部分,如何平衡好外部危机冲击、内部短期宏调控和中长期发展之间的关系,才更为关键。

  2015年年底至2017年年初的高强度风险冲击及应对

  与单向外部型的亚洲金融危机以及2008年的全球金融危机不同,2015年年底至2017年年初中国外汇领域受到的高强度风险冲击,则属双向复合型的,即既有外部因素也有内部因素。在应对这一风险时,管理更为棘手:就外部因素而言,美联储加息导致国际避险情绪抬升,而中国和美国的经济周期并不同步,从而使美国政策的负向外溢效应更为强烈;就内部因素而言,2015年中国股市异常波动,杠杆资金和互联网金融泡沫“共振”,导致金融体系稳健性削弱,人民币汇率明显走软,外汇储备持续缩水。面对高强度冲击,外汇局采取了一系列措施维稳市场,包括推动人民币汇率的市场化改革、搭建“宏观审慎+微观监管”的跨境资本流动管理框架以及进一步扩大资本项目对外开放等。

  第一,“8·11汇改”完善了汇率形成机制,增强了汇率弹性。2015年8月11日人民银行发布声明,完善人民币汇率中间价报价,做市商在每日银行间外汇市场开盘前,参考上日银行间外汇市场收盘汇率,综合考虑外汇供求情况以及国际主要货币汇率变化,向中国外汇交易中心提供中间价报价;同时,央行将人民币兑美元中间价下调至6.2298,并随后引入了逆周期因子。

  第二,建立、健全宏观审慎框架下的外债和资本流动管理体系,充分发挥其逆周期调节作用。2015年2月,外汇局发布了《国家外汇管理局关于在部分地区进行外债宏观审慎管理试点的批复》(汇复〔2015〕57 号),在部分特殊经济区域开展外债宏观审慎管理试点;同年8月,又进一步升级试点政策,拓宽外债资金用途,放宽外债专用账户管理,宏观审慎管理进程得以稳步推进。

  第三,进一步强化了跨境资金流动管理,防范异常资金流动风险。2015年,外汇局在充分满足正常合理用汇的基础上,加强了事中、事后的监管,针对易引发外汇资金异常流动风险的重点项目,开展专项核查,并全面升级了跨境资金流动监测与分析系统;同时,与海关总署协商建立联合监管动态协查机制,加强双方进/出口和收/付汇异常信息的交换,并及时反馈核查情况;此外,在全国范围开展了利润项下异常资金的专项核查;进一步完善个人外汇“关注名单”的管理等。

  第四,有序推进资本项目可兑换,促进跨境投融资便利化,构建“引进来”和“走出去”均衡管理的政策支持体系。外汇局推出了以下改革措施:一是2015年对合格境外机构投资者(QFII)外汇管理制度进行了改革,包括放宽单家QFII机构投资额度的上限、简化额度审批管理、便利QFII资金的汇出/入和缩短汇出资金的锁定期。二是加大了境外直接投资项下简政放权的力度,基本消除了境内机构办理境外直接投资外汇业务的政策障碍。三是在全国范围内实施外商投资企业外汇资本金意愿结汇政策,企业可自由选择资本金结汇时机。自此,直接投资外汇管理实现了基本可兑换。

  总之,为应对此次高强度风险冲击,外汇局综合施策:既着眼于稳定短期预期,又发力夯实市场化主导机制;既稳定外汇即期市场,同时也在境内/外、本/外币和衍生品市场缜密布局;既保持应对定力,又维护市场开放和汇率弹性;既关注美联储加息和全球流动性收紧的外部冲击,又关注国内资产价格异动和守住不发生系统性风险的底线。这使得危机应对更为系统化,政策工具箱更为市场化。

  人类的金融史几乎就是危机史,危机应对也因此永远处于进行时。三次危机冲击带来的经验教训,以及未来实现中国梦的漫漫征程,使得外汇管理的危机应对必然会遭遇新挑战。具体而言:微妙的中美关系和西方国家保护主义势力的抬头,或会加大危机应对中国际协调的难度;如何平衡外部冲击和内部宏观调控,尽量降低内外部政策目标的冲突,仍然棘手;外汇领域的双向开放和人民币汇率灵活性的增强,使得制定定量精准的货币政策及建立相应有效的传导机制更具挑战性;协调好宏观的逆周期审慎监管和微观的围绕客户和账户的差别化监管,也非易事。中国外汇管理领域的危机管理仍任重道远。

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责任编辑:郭建

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